深度分析开放式创新背景下的平台公共治理CMF米乐体育APP官网专题报告发布

　　本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

　　论坛第一单元，中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员刘小鲁代表论坛发布题为《开放式创新背景下的平台公共治理》的CMF中国宏观经济专题报告。

　　在中国的实践中，数字平台建设主要遵循两种模式。第一种模式由政府主导，例如，在数字中国建设的号召下和在数字政务的顶层设计框架内，许多地方政府已经建立了大量的数字中心和数字平台。然而，这些平台的建设效果并不是特别理想，主要表现为大量的重复建设更多地侧重于平台框架的搭建，在平台的运营方面缺乏实质性效果。第二种模式则是由市场推动，在观察市场的组织形式时，可以发现各领域均呈现出基于平台的开放式创新趋势，这是今天重点探讨的问题，即市场驱动的平台化开放式创新模式。

　　这种模式的形成受到三个方面的驱动因素影响。第一，技术条件的成熟。如数字技术、大数据、云计算等技术的突破，极大降低了基于平台连接产业链和不同产业间要素的信息成本，技术上的可行性得以实现。第二，市场需求的演变升级。从消费端来看，消费者越来越追求个性化的需求。过去互联网平台更多是面向消费者的平台，如淘宝、京东等。然而，从产业端来看，在数字与实体经济融合的过程中，工业互联网建设同样催生了个性化需求。由于不同产业甚至同一产业内不同企业的工艺流程和管理规范可能存在显著差异，不同企业的数字化转型所需的解决方案也可能大相径庭。个性化需求的存在意味着单一市场主体难以及时响应多维异质性的市场需求。因此，在这种情况下，通过开放式创新模式吸引更多市场主体的参与，可以更好地满足市场需求。第三，创新驱动的竞争策略。这些因素综合在一起，使得基于平台化的开放式创新成为一种新创新模式和市场竞争的范式。

　　一是数字原生企业开始探索更为开放的平台商业模式，典型代表是传统互联网大厂企业。以阿里巴巴为例，其生态系统已经从传统的电子商务扩展到云计算领域，并进一步向上游产业渗透，形成了一个综合性的平台生态系统。阿里巴巴能够利用其电商平台上积累的数据进行分析，并将分析结果反馈给上游产业企业，以协助这些企业进行产品开发和运营。在这种开放式平台化的模式下，数据作为一种关键要素，能够在更广泛的范围内流动和配置。除了这一趋势之外，纯粹的互联网业务也开始展现出向更加开放的商业模式转变趋势，例如小程序等新兴平台架构的出现。

　　二是数实融合下的数字化转型与产业互联网。许多互联网大厂参与到产业端数字化转型进程中。其中，云平台是一个至关重要的载体。依托云平台，这些互联网大厂为数字化转型提供了必要的基础设施。在此基础上通过工业APP生态建设和工业设备物联网建设，实现了对传统产业链的平台化改造。

　　三是产业链核心企业推动的产业互联网生态。在这一进程中，除了互联网企业的积极推动之外，来自传统产业链核心企业的积极作用也不容忽视，例如海尔的开放式创新工业互联网生态。核心企业相较于互联网大厂的优势在于它们具备了产业互联网先天基因。相比之下，BAT大厂主要针对消费端业务，对产业端的生态逻辑并不是非常了解。由于不同产业在标准规范、生产流程、供应链架构等方面存在显著差异，产业链中的核心企业原本就在其行业内拥有强大的影响力，并且积累了丰富的经验和专业知识。因此，这些企业成为了推动产业互联网生态建设的关键力量。

　　第一个例子是工业互联网平台架构。传统工业系统架构与企业层级化、金字塔式的组织结构相适应，其架构思路具有明显的等级化特征，层级划分极为明确。然而，在工业互联网架构下，企业的层级结构被打破，组织边界变得模糊。其中，最为关键的组成部分是云平台和边缘层。边缘层的主要职能是进行数据处理和物联网。通过这样的架构设计，可以将现实世界中的每台机器设备接入云平台。在云平台上，另一类重要的市场主体是工业软件与APP的开发生态系统。这一生态系统是完全开放的，不再是企业仅为满足自身需求而设计工业软件与APP，而是允许任何有能力、有专长的个体或组织参与到工业软件的开发过程中。因此，设备间的界限通过物联网技术被打破，可以实现数据和知识共享，工业软件开发也是面向市场开放。

　　第二个案例是海尔集团推动的工业互联网平台建设。该平台的核心由五个关键要素构成，其整体逻辑在于利用物联网平台实现与现实世界中各类工业设备的连接。平台的PaaS层和SaaS层的开发工作主要交给市场进行开发。HOPE平台则是一个开放式创新平台的典型代表。在传统思维下，家电产品的设计与开发通常由企业内部的研发团队和工程师团队独立完成。然而，在工业互联网平台的背景下，产品设计过程已向全社会开放。目前，该平台已连接了超过12万名开发者，其中包括大量消费者。消费者可以参与到产品的开发过程中，提出自己的产品需求和设计方案。

　　第三个案例是小程序平台。小程序技术已在微信、支付宝等多个平台上得到广泛应用。据2022年的统计数据显示，全网小程序数量超过780万，日活近8亿，日人均使用12.6次，其影响力正不断扩大。小程序平台的生态架构中最为核心的部分是承载平台，如微信、支付宝、字节跳动和百度等，这些平台主要提供流量支持和技术支撑，包括小程序的开发组件和API技术接口。以线下实体店为例，店主希望利用小程序平台进一步扩大商品销量，可以开发一个小程序并将其部署在小程序平台上。该小程序的开发并不一定要由店主自己完成，他可以寻求服务商的帮助。例如，在小程序平台上寻找第三方开发者，协助开发所需的小程序。这样的合作模式便构成了小程序平台的基本架构。与传统的互联网平台相比，小程序平台的一个显著特点是权力的重新配置。

　　在上述平台化的趋势下，我们看到政府与市场关系的变化。这种变化源自于平台治理这一特殊经济行为，因为平台企业在组织属性上与传统意义上的企业和市场均存在明显差异。

　　平台的生态架构通常包含独立的第三方参与者，这与企业的传统模式不同。著名经济学家科斯曾对企业的性质进行了深入分析，他指出企业的特点是等级式组织，权力集中在企业的上层，再通过雇佣式的合约以及授权层层向下分配。而在平台生态中，第三方参与者往往拥有不同程度的独立决策权，这是平台生态与传统企业模式的主要区别。

　　同时，平台架构也不完全等同于纯粹的市场架构。平台拥有一定的权威，可以决定谁来参与，如何参与，以及参与者必须遵守的标准和规范，这构成了平台治理的前提。而在单纯的市场环境中，所有参与者都是平等的，不存在拥有不对称权力的问题。

　　在平台生态中，合作与冲突并存。尽管任何市场化形成的平台生态的基础都是价值共创，但，它们的利益诉求可能各不相同。因此，合作与冲突并存是不可避免的，而这也赋予了平台治理的动机。一方面，平台具备治理的能力；另一方面，平台也有意愿解决和协调生态内部的冲突，以维持生态系统的可持续发展，这与平台企业自身的利益是一致的。

　　在此过程中，平台的开放性和控制权成为一个重要的考量因素。开放性本质上是一种权力的让渡，权力的让渡意味着平台的治理能力受到限制，这对整个平台生态的治理带来了挑战。

　　随着平台这一既有能力也有意愿进行生态治理的市场主体的出现，传统的政府与市场关系自然演变为政府、平台和市场三方的关系。这里的市场主要指的是平台生态内的参与者、环境和市场秩序。平台和政府都可以在平台生态中实施治理行为，而从政府的角度来看，治理行为进一步分化为三个维度：

　　第一，对平台行为的监管。这一问题在过去几年中引起了广泛的讨论，例如关于平台的反垄断、隐私与安全规制问题；

　　第二，对平台生态参与者的监管。政府可以直接绕过平台，对平台生态内的各个主体进行监管。例如，市场监管总局已经开始对网络销售产品进行直接的产品监督抽查；

　　第三，引导和激励平台治理行为。例如，是否应要求网络交易平台或电商平台建立检查监控制度，这些平台是否需要对上架商品的质量进行管控，社交平台是否需要对短视频内容的合规性进行审核，这些都是政府需要平台解决的问题，涉及到如何引导和激励平台进行治理的问题。

　　在上述三个维度的基础上，我们提出了协同治理的问题。一方面，政府需要协调平台的治理行为；另一方面，平台出于自身考虑也有动力对生态系统进行治理。在这个过程中，政府与平台之间的关系应如何处理？

　　对这个问题的思考首先要注意到平台开放度与治理能力的差异。以小程序平台和淘宝、天猫等货架式电商平台的对比为例。这两类平台在治理能力上存在显著差异。首先，两类平台在数据控制权上明显不同。假设某实体店在微信或支付宝上开发一个小程序供消费者购买商品，如果消费者通过小程序购买到了假冒伪劣商品，小程序平台是否应承担相应的责任？对于淘宝、天猫这样的电商平台，所有交易数据都汇总在平台，平台能够监控到订单信息、支付信息、物流信息乃至每个商品页面的详细信息。因此，这类平台能够利用AI机器人对每个商品页面进行巡查，一旦发现问题商品，可以直接将其下架。然而，小程序平台并不具备这样的能力，因为所有数据都存储在小程序的第三方服务器上，并不受小程序平台控制。数据控制权的差异极大地影响了平台的治理能力。小程序平台无法获取订单信息、物流信息，也无法直接观察商品页面的信息。因此，两类平台在数据获取能力和治理能力上存在显著差异，而这种差异的主要原因在于权力的重新分配。平台开放的本质是权力的下放，平台越开放，其拥有的控制权就越少，这导致平台的治理能力受到严重限制。在现实中，不同平台的开放程度不同，意味着它们的治理能力也存在很大的差异。

　　由于数据控制权的差异，平台的治理手段也存在显著不同。在上述小程序平台的例子中，一旦出现消费者和商家之间的纠纷，平台通常只能依赖于双方的自证，因为平台无法获取相关数据。而传统平台由于信息获取能力较强，在许多情况下能够独立进行判断。因此，两者在治理能力上存在明显差异。

　　平台治理能力的差异引发了治理责任与治理能力的一致性问题。为说明这一问题，考虑以下两个案例。

　　第一个典型案例是悦读纪公司诉苹果公司案。悦读纪公司发现其作品在苹果应用商店中出现了侵犯其信息网络传播权的APP。最终的判决结果是苹果公司确实需要为此承担责任。法院的判决依据是苹果公司对App Store平台拥有很强的管理能力，不仅对每一个应用程序进行审查，而且有能力拒绝和排除不合要求的应用程序，对申请上架的应用程序具有相当的选择权和控制力。

　　第二个案例是刀豆公司起诉百赞。其原因同样涉及侵权问题，百赞公司的一个小程序侵犯了刀豆公司心理学讲座作品的信息网络传播权。问题在于，作为微信小程序平台运营商的腾讯公司是否需要承担连带责任。由于数据并不储存于小程序平台的服务器上，因此小程序平台在技术上缺乏审核和干预信息内容的能力和条件。根据这一逻辑，不能要求小程序平台能够精确地处理侵权行为。因此，法院的最终意见是微信小程序平台不应承担相应的责任。

　　通过现实案例的对比可以看到，不同类型平台的治理能力存在显著差异，故它们承担的责任也有所不同。

　　那么，应当如何认识平台治理和政府治理的关系？首先，平台和政府在数字治理能力上有很大不同。在实施数字治理方面，平台企业的效率通常优于政府，因为平台企业直接面向整个平台生态系统，其在处理问题的即时性和数据处理能力方面通常都强于政府。这是平台治理的一个优势，也是认可平台治理积极性的一个重要原因。基于这一点，我们认为从政府的角度出发，应当承认平台在开放创新生态系统中的治理作用，并赋予其相应的治理权限。

　　然而，平台治理面临的最大挑战是其目标导向问题，即平台的治理是否能够始终与社会公共利益保持一致。实际上，平台的行为并不总是与社会公共利益相一致。例如，像亚马逊这样的平台通过算法实施自我优待，在商品推荐排序时经常将自营商品置于推荐列表的前列。这引发了如何引导平台按照社会目标实施治理的问题。一方面，平台治理至关重要且效率较高；另一方面，其治理目标可能存在偏差。这是政府治理需要考虑的一个重要问题，即如何引导和激励平台的治理行为。

　　为了引导和激励平台的治理行为，需要对平台责任进行界定。目前，我国目前正致力压实平台企业的主体责任。然而，我们往往只强调责任的强化，而忽视了不当的责任界定可能带来的代价。强化主体责任的积极作用在于能够为平台治理提供更强有力的激励和约束机制。然而，过度的平台主体责任认定的负面影响也不容忽视，具体包括以下两个方面。一是合规成本问题，即平台企业所需支付的合规成本是否合理。以小程序平台为例，它并不具备像传统电商平台那样拥有对每个商品进行逐一审核的能力。小程序平台可以对商家的资质进行审核，但若要求其对每个商品进行详细审核，则超出了平台的基本能力范围。如果我们坚持要求平台承担起细化致商品级别的审核责任，则会导致平台合规成本的增加，从而影响效率。二是更为关键的问题，即合规成本的增加可能会扭曲商业模式和创新方向，并引发新的治理问题。平台越开放，其治理能力越弱，合规成本越高。如果合规性是一个重要考量，平台企业可以选择构建一个更为封闭、更为中心化的平台模式来规避合规成本。例如，乐动卓越公司曾因侵权问题起诉阿里云。2015，发现一款侵犯其知识产权的盗版游戏在阿里云上运行。该公司希望阿里云能够采取措施关闭这一盗版游戏软件。问题的焦点不仅在于阿里云是否需要承担连带治理责任，还在于如果强制要求阿里云执行删除和关闭盗版软件的责任，可能会引发哪些后果。首先，如对阿里云在防范侵权方面施加过于严苛的平台责任，那么平台将必须将大量资源投入法律风险防范，增加运营成本，给行业发展带来不利影响。其次，为了确认侵权事实，平台需要访问用户数据，这可能引发新的治理问题，即一个存储用户数据的云平台是否有权在任何时候查看用户数据。如果强制要求平台执行审查义务，可能会导致社会对这种商业模式的不信任：公众可能会怀疑数据隐私和数据安全是否能够得到充分保障。目前我们一直强调要强化和压实平台企业的主体责任，但却没有充分意识到不同类型、不同开放程度的平台在履行治理责任时的能力存在显著差异，也忽视了由此可能导致的负面问题。

　　在以上讨论的基础上，我们得出了第一个启示：平台的主体责任应当与其治理模式及开放性相适应。

　　此外，在平台承担起治理责任的同时，政府的责任又是什么？政府是否有必要参与到治理过程中？我们认为，政府治理既有缺陷，也有积极意义。政府治理的缺陷可能在于其监管效率与平台治理效率相比较低，但其积极之处在于，它不受商业模式可及性所产生的合规成本问题的影响，在目标导向上也更符合公共利益的要求。在此问题上，可以采取比较优势的思路，即尽管政府的监管能力可能不及平台治理，但其比较优势在于能够避免合规成本和商业模式扭曲的问题。此外，政府能够进行更广泛的制度设计，以降低整个社会的监管成本。一个代表性的例子是监管的属地管理问题。例如，如果一个在北京的消费者购买了上海商家发出的产品，并且该产品存在问题，那么就需要上海的市场监管部门来处理这一问题。这种属地管理在互联网背景下增加了治理成本，而政府可以在制度建设方面发挥作用，构建一个适应数字化逻辑的新治理体系，以提高治理效率并降低治理成本。

　　我国监管政策的演变可划分为四个阶段。在2016年之前，政策主要采取了包容审慎的立场，旨在鼓励自由探索与创新。因此，在2016年之前，互联网业态蓬勃发展，众多新兴商业形态应运而生。然而，这个过程中行业内也涌现出诸多问题，例如P2P互联网金融平台的行业乱象。自2016年起，监管开始转向分业监管模式。到了2020年，政策进一步强化了对平台经济的反垄断监管。目前，我们提倡通过法律法规的建设，实现对平台的常态化监管。在此过程中，强调要压实平台企业的主体责任，引发了之前讨论的一系列问题，即在监管中是否充分考虑平台模式和平台开放度对治理所产生的要求。从现行的法律法规及规章制度来看，对平台开放度的考量尚显不足。当前实施的平台主体责任监管，主要是依据平台规模或其提供的服务内容进行分类分级，而并未考虑不同平台在治理能力上的差异。鉴于此，我们提出了以下三个方面的政策建议。

　　第一，对平台企业的监管不仅限于约束平台企业行为，更在于激励和引导。例如不能仅限于反垄断规制，而要赋予平台治理的权力，同时通过对平台主体责任的界定和对平台的治理行为进行激励约束。

　　第二，在落实平台治理责任时，将平台的开放度和治理能力纳入到监管的分级分类框架内，平台主体责任的界定与落实应充分考虑到对平台正常经营活动的影响。

　　第三，政府应强化数字治理能力，必要时承担更多监管与治理职责。这不只是在技术层面上具备数字治理能力，而是要在整个监管逻辑、监管体制下向着数字化的思维去进行转变。具体形成以下三种治理模式：

　　对于开放性较高的平台，鉴于其治理成本和合规成本较高，若这些平台面临强烈的治理需求，政府应考虑加强服务和监督治理的职责，对平台的主体责任采用审慎监管的态度；

　　对于开放性和治理成本较高的平台，如果其生态中的治理问题并不是特别突出，那么总体上可以采取包容审慎的监管态度；

　　对于开放性降低的平台，由于其控制力和治理能力较强，若平台生态对治理行为有较高的要求，可以采取压实平台主体责任的监管态度。

　　治理需求并非一个泛泛而谈的概念。我国曾发布关于平台主体责任的指南，尽管该指南仍处于征求意见阶段，但已详细列举了平台企业需承担的34种责任。这些责任在不同类型的平台间治理需求是不同的。例如，在新闻舆论领域，符合意识形态要求在社交媒体平台上极为重要，而在电商等交易类平台可能并非一个突出的问题。因此，在讨论治理需求时需要具体区分相应的治理责任。

　　论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕开放式创新背景下的平台公共治理展开讨论。

　　清华大学长聘教授、经济学研究所副所长王勇认为，随着数字平台逐渐覆盖社会生活的各个方面，成为数字社会的主要组织者，各国开始认识到平台企业需要承担更多的责任，平台治理思想已经从早期的“避风港与红旗”原则逐渐转变为强调平台需要承担一定的“主体责任原则”。因此，需要构建平台经济的协同监管架构。从监管过程的角度来看，监管可以分为：事前监管，主要是资质监管和牌照类监管；事中监管，主要是行为监管；事后监管，主要是追责和救济。政府在事前和事后的监管力度较强，平台企业的能力、数字优势和私人监管手段的灵活性更适合在事中发挥其监管作用。平台监管还应该向更多的社会主体开放，形成一个真正的协同体系，包括新闻舆论监督、行业协会、资本市场等。

　　目前平台经济正从消费互联网转向工业互联网，逐渐从数字平台转向数字生态，在数字生态中，需要为生态成员企业提供商业价值服务，包括开放性、为数字生态成员企业提供更多的商业机会。此外，还需要提供一些治理工具，包括生态内的数字规则和标准规范。

　　此外，平台还可以在更广泛的治理问题上发挥作用。例如，针对“职业闭店人”等问题，可以利用平台内部的支付机制来解决。蚂蚁金服和京东等平台推出了“先享后付”或“安心付”等支付方式，均可以用来解决这一问题。与此同时，保险公司也可以与这些支付方式相结合，共同参与到社会问题的治理中，这正是第三方支付平台在数字社会治理中发挥作用的功能体现。

　　中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华提出，平台公司可能成为创新主体，但其创新通常局限于中介服务领域，而非基础制造业。平台公司的垄断将导致利润高度集中在中介平台，而社会创新水平受限于这些平台的创新内容。这些企业在数字时代拥有数据优势，但如何引导、鼓励和规范它们进行创新是一个复杂问题。对于不进行创新的企业，应通过法律手段调整其过高的利润，并将这些资源重新分配来支持科学研究，如国家自然科学基金会。

　　平台治理最重要的一个问题是权责对等。平台企业是在市场竞争中自然形成的，并非由国家授权，因此在承担连带责任时存在疑问。平台企业有权利选择其服务内容，如果平台成为假冒伪劣商品的聚集地，最终也会影响平台的生存。但是，由于缺乏垄断性和授权，平台企业很难完全承担起打击假冒伪劣的责任，所以需要强化政府在打击假冒伪劣方面的作用。在平台治理中，既要认识到市场竞争和垄断带来的优势和问题，也要考虑平台权力的局限性和政府公共权力的平衡。

　　腾讯研究院首席经济学顾问吴绪亮提出了框定未来智能经济的四条边界，分别是创新的边界，产业的边界，平台的边界，责任的边界。这四条边界线的脉络走向大体可以框定未来经济的高度、长度和活跃度。

　　第一，创新边界的两大影响因素是需求和投融资，一方面，需求引领是人类社会大多数技术创新出现的主要原因；另一方面，一个国家、一个地区、一个市场在当下投融资领域的活跃程度可以基本判断未来五到十年在数字技术创新方面的创新力和生命力，加大对产业投资的支持力度，对中国互联网行业创新发展和创新边界的拓展具有重要作用。第二，计算、网络、终端、场景和产品五个领域的创新是观察产业边界突破的一个视角，数字经济发展先后经历了计算机、PC互联网、移动互联网、云计算和人工智能五个重要阶段，随着这五个阶段的发展，产业边界在不断扩大。当前我们正处在一个“叠加态”，即云计算与人工智能同时并存、同时发展。第三，管理成本和交易成本的权衡决定了企业的边界和市场的边界，平台的出现处在市场和企业的中间，它使得资源组织的模式有一种新的变化，随着生成式人工智能和大模型出现，平台边界可能还会发生新的变化。第四，未来重要的责任边界包括数据与安全标准，数据权属、数据竞争性的使用、数据隐私和数据安全。

　　南京大学经济学院院长郑江淮认为，要把竞争和创新两个要素同时放在大科技平台引发的市场结构和企业地位变化中考虑，对竞争垄断行为的考察也不能简单地放在传统对供给侧替代角度考虑，而应该考虑到技术同行的竞争和发展。所以，对平台企业的政策导向应该把创新当作优先目标。从治理角度来看，目前存在两种不同的导向，即以股东利益为中心和以公共利益和相关者利益为中心。在美国实践中，以股东利益为中心的开放性创新可能导致公司在渐进性创新上发展迅速，但在渐进性创新和突破性创新之间的平衡上存在不足，尤其是在基础研究投入方面非常薄弱。相对而言，以公共利益和利益相关者为中心的开放式创新可能更有助于在渐进性创新和突破性创新之间取得平衡。

　　平台建设不能仅仅关注大企业工业互联网的平台改造、投资、应用、开发，而应该让大量的中小企业分享工业互联网的平台优势。所以，政府和平台公司要推进中小企业的工业互联网平台建设，不仅仅要“有为”，更要“有效”。

　　复旦大学经济学院副院长寇宗来提出，在传统社会中，组织设计主要解决信息稀缺问题，而进入数字时代后，交易、选择和行为的数字化记录导致信息爆炸，这要求组织设计和社会治理适应新的挑战。一方面，数字技术降低了组织内部管理成本，可能导致大型组织的增长；另一方面，它也降低了组织间和人际交易成本，促进了小型、高效、灵活的组织发展。这种趋势导致了组织规模的极化现象，即小型和大型组织变得更有效率，而中间规模的组织则可能陷入效率陷阱。

　　平台之所以需要治理，是因为它们规模巨大，并且其利益有时与社会利益不一致，甚至可能发生严重冲突。近年来，政策文件中频繁提及“防止资本无序扩张”，特别是在2023年中央经济工作会议之后，政策开始鼓励互联网头部平台参与国际竞争，这标志着政策导向的重要变化。“无序扩张”表现在平台发展与社会价值或政府价值之间的矛盾。政府反对无序扩张的原因在于，平台追求利益的过程中可能会过度使用杠杆，而数字化使得杠杆的放大速度和规模都远超传统社会，导致平台收益与社会风险之间的不对称。对于互联网平台企业而言，它们在追求利润的同时，需要在自身商业模式的选择中考虑到社会责任，并在可能引发的社会系统性风险中进行自我评估，这也是当前讨论ESG的一个重要方面。